青州议事堂内，柳氏送来的徐州民情奏报平铺案上，王莽指尖扫过“流民惶惑，士族观望”八字，神色凝重。一旁的户部尚书躬身道：“主公，徐州北部刚归拢两月，前番战乱致使田亩荒芜，百姓流离。虽靠以工代赈稳住部分流民，但多数人仍忧心赋税繁重，不敢定居耕种；徐州士族则因陈氏旧案心存顾虑，对新政多持观望，不愿主动接济流民。”
沮授抚须上前，目光落在奏报中流民分布图谱：“汉末乱世，人口实为根本。曹操迁汉中百姓实长安，刘备携十数万民众奔江陵，皆为争夺人口资源。徐州乃青徐枢纽，若民心不稳，流民复乱，此前整合之功恐付诸东流。眼下华佗义诊已得民心，当趁势推出赋税新政，以利安抚，方能让流民扎根，士族归心。”
王莽颔首，沉吟片刻道：“徐州百姓遭战乱荼毒多年，赋税需酌情减免。传令下去，徐州北部归附郡县，流民开垦荒地者，头两年免缴田税，第三年减半；本地百姓因战乱欠缴的赋税一律豁免；士族若能捐粮接济流民、让出闲置田亩，可减免次年三成商税。另外，令张三即刻赶赴徐州，牵头落实新政，协调士族与流民矛盾。”
三日后，张三携新政告示抵达徐州下邳城，刚将告示张贴于城门，便围拢来大批百姓与士族代表。流民们盯着“两年免税”的条款，脸上满是迟疑：“官府的告示当真作数？万一两年后加征重税，我等辛苦开垦的田地岂不是白忙活？”几名士族老者则面色凝重，私语道：“捐粮让田便减商税，可商税本就不高，这般让步得不偿失。”
张三见状，当即在城门下设案宣讲：“诸位放心，主公新政以铁券为证，流民垦田免税之诺绝不反悔。待三年期满，田税亦只按青州旧制征收，绝不加征苛捐杂税。至于士族诸位，”他转向老者们，语气诚恳，“流民定居则田亩复耕，商路畅通则生意兴隆，届时商税虽减，交易额倍增，诸位所得只会更多。主公还许诺，凡主动配合者，皆可入朝参与州府议事。”
宣讲过后，仍有部分士族犹豫观望。张三索性登门拜访徐州最大的士族陈家（非通曹陈氏），陈族长捻须道：“张君侯，非我等不愿配合，只是陈氏旧案刚过，我等恐触怒主公。再者，流民混杂，若有盗匪混迹其中，扰我族中安宁，该如何处置？”张三笑道：“陈族长多虑，主公已令侯成将军率部驻守徐州南部，清查盗匪，保障地方安宁。至于陈氏旧案，主公早已言明，只惩首恶，不株连无辜，诸位主动济民，正是表忠心的良机。”
陈族长思索良久，终是点头应允：“好，我族愿捐粮千石，让出闲置田亩两百亩。只是希望官府能派吏员协助安置流民，划定垦田边界，避免纠纷。”张三当即应下，随后又走访了其余几家士族，皆以诚意与承诺说服对方配合。当日午后，首批士族捐赠的粮草便运抵流民安置点，田亩边界也由寒门吏员逐一划定，流民们见状，心中的疑虑渐消，纷纷主动申领农具，奔赴荒地开垦。
可新政推行未满三日，意外便生。徐州西部的萧县境内，几名潜藏的盗匪冒充吏员，谎称“免税令作废，需预缴三年田税”，煽动数十名流民聚集闹事，烧毁了当地的吏员居所。柳氏斥候快马将消息报至下邳，张三当即与侯成商议：“盗匪意在扰乱新政，若不迅速平定，恐引发连锁反应。请侯将军率五百步兵赶赴萧县，擒杀盗匪，我随后带吏员前往安抚流民。”
侯成领命疾驰而去，抵达萧县时，流民仍在盗匪煽动下围堵县城。侯成不急于进攻，先令兵士喊话：“诸位流民乡亲，盗匪所言皆是谎言，免税新政真实有效，主公绝不会食言！我等今日便擒杀盗匪，还大家公道！”话音刚落，兵士们便结成阵形，冲入盗匪之中，片刻便将几名盗匪斩杀，头颅悬挂于城门示众。
随后赶到的张三，带着免税铁券与农具，逐一安抚流民：“乡亲们看，这是主公亲批的免税铁券，刻有州府大印，绝无虚假。方才的盗匪已是穷途末路，故意造谣生事，如今已被诛灭，往后再有敢造谣者，一律严惩。官府还给大家备了农具与种子，明日便分派下去，安心耕种便是。”流民们见盗匪伏法，又亲眼见到铁券，疑虑尽消，纷纷散去，次日便陆续前往荒地开垦。
十余日后，徐州各地的流民安置渐入正轨。萧县的流民开垦荒地百余亩，下邳士族接济的流民也已安顿下来，不少流民主动加入侯成的队伍，协助巡查地方，打击残余盗匪。柳氏斥候传回消息：“徐州百姓对新政赞不绝口，不少流亡江南的徐州百姓，听闻家乡免税安居，已陆续返乡；士族们见民心安定，商路日渐畅通，也纷纷加大捐粮力度，主动配合州府治理。”
张三将徐州新政成效奏报青州，王莽阅后欣慰道：“民心向背乃治国根本，徐州能快速安定，张三与侯成功不可没。令户部再调拨两千石种子运往徐州，农正部派技术员前往指导流民耕种，务必让百姓早日丰收，彻底扎根。”沮授补充道：“徐州安稳，则青徐商路愈发通畅，海防与边境的粮草供给也多了一层保障。主公可趁势在徐州设立屯田署，推行军屯民屯并行之法，效仿曹操屯田制，既稳民心，又增粮产。”
徐州下邳的田埂上，流民们挥着锄头开垦荒地，孩童在田边嬉戏，士族捐赠的粮草有序分发，吏员们穿梭其间，讲解耕种技巧与赋税政策。张三立于田埂之上，望着这幅安定景象，心中感慨：“主公以减税安民心，以吏治稳地方，假以时日，徐州必能成为青徐的坚实根基。”不远处的侯成军营内，兵士们也在加紧操练，守护着这片刚从战乱中复苏的土地，为青徐整合筑牢防线。
此时的青州治所，王莽正召集众臣商议后续规划，华佗编撰的医书初稿已送抵议事堂，赋税新政在徐州成效显着，海防建设稳步推进，青徐整合的蓝图，正随着一项项举措的落地，逐渐变为现实。而远方的荆州，刘备与刘表的猜忌日渐加深，曹操北征乌桓已近尾声，乱世棋局的变数，仍在悄然酝酿。